Xử lý hành vi thiếu trách nhiệm, quan liêu trong giải quyết khiếu nại
Trong thực tế, các văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rất chặt chẽ về thời hạn giải quyết khiếu nại của công dân, nhưng tình trạng khiếu nại kéo dài vẫn diễn ra. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng này là do sự thiếu trách nhiệm và sự quan liêu của một bộ phận cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại của nhân dân.
Từ một ví dụ thực tế
Cụ cố Đặng Văn Th có mảnh đất 25mx70m tại ấp HT, xã PH, huyện PT, tỉnh A. Cụ cố có hai người con là cụ B và cụ H. Trước khi chết, cụ cố Th không để lại di chúc. Cụ B sinh được bà L, cụ H sinh được bà K. Cụ B và cụ H chết cũng không để lại di chúc. Giữa bà L và bà K xảy ra tranh chấp. Bà L cho rằng: sau khi cụ cố Th chết, cụ B và cụ H tự phân chia đất mỗi người một phần. Năm 1977, cụ H bán phần đất được chia và đến sống với bà K ở CP. Năm 1992, cụ H trở về ở trên đất công. Đến khi cụ H chết, cụ B cho bà K mang mộ bố mình về chôn trên phần đất của cụ B được chia, đồng thời bà K cũng về ở trên đất đó đến nay. Khi xảy ra tranh chấp, bà K cho rằng, phần đất này là do cụ cố Th chia cho cụ H, mà bà là con duy nhất của cụ H nên được quyền sử dụng.
Do các bên chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nên thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc ủy ban nhân dân (UBND). Ngày 11/1/1997, UBND huyện PT ra Quyết định số 20 (QĐ 20) giải quyết khiếu nại của bà K theo hướng bác yêu cầu của bà K, giao đất lại cho bà L là con cụ B sử dụng. Bà K không đồng ý với quyết định này, nên đã gửi đơn khiếu nại đến UBND tỉnh A. Ngày 14/1/1997, Thanh tra Sở Địa chính tỉnh A có phiếu xác nhận bà K có đơn khiếu nại. Trong khi vụ việc chưa được giải quyết tiếp thì bà L đã tự ý kê khai đăng ký và ngày 9/8/2001, bà được UBND huyện PT cấp giấy chứng nhận sử dụng 561,5m2 đất. Đến ngày 20/8/2002 (sau hơn 5 năm kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại của bà K), Sở Địa chính tỉnh A có Công văn số 127 (CV 127) gửi UBND huyện PT đề nghị UBND huyện PT thu hồi QĐ 20 để giao hồ sơ về UBND xã PH tiếp tục hoà giải theo chỉ đạo của UBND tỉnh tại Thông báo số 140 ngày 17/12/2001 (ban hành sau khi bà K có đơn khiếu nại là 3 năm). Ngày 20/6/2003, UBND huyện PT mới nhận được CV 127.
Ngày 13/8/2003, UBND huyện PT có Công văn số 176 với nội dung: Trong thời gian tranh chấp chưa được giải quyết, năm 1998, bà L đã bán cho ông D 250m2 đất (trong phạm vi đất đang tranh chấp). Năm 2000, bà L kê khai đăng ký số đất còn lại và ngày 9/8/2001, bà L được UBND huyện PT cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ngày 21/8/2002, bà L làm đơn khởi kiện đòi bà K đất. Và ngày 07/5/2003, Toà án nhân dân (TAND) huyện PT đã xử buộc bà K phải trả đất cho bà L.
Sau khi có bản án sơ thẩm, bà K kháng cáo. Tại bản án phúc thẩm số 473/DSPT ngày 30/9/2003, TAND tỉnh A nhận định: Việc UBND huyện PT cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho bà L trong khi đất đang có tranh chấp là trái quy định của pháp luật. Cần kiến nghị UBND tỉnh A tiếp tục giải quyết việc khiếu nại của bà K. Từ đó toà quyết định: Huỷ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngày 09/8/2001 mà UBND huyện PT cấp cho bà L; đình chỉ việc giải quyết vụ án dân sự đòi đất giữa bà L với bà K. Kiến nghị UBND tỉnh A tiếp tục giải quyết việc khiếu nại của bà K đối với QĐ 20 của UBND huyện PT.
Ngày 10/10/2005, TANDTC có Quyết định số 134/2005/DS-KN kháng nghị bản án phúc thẩm trên với căn cứ: tại thời điểm khởi kiện, bà L đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, do vậy, vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án. Toà cấp phúc thẩm xác định vụ án không thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án, nhưng lại giải quyết bằng việc huỷ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của bà H do UBND huyện PT cấp là vi phạm tố tụng. Vì vậy, đề nghị huỷ án sơ thẩm và phúc thẩm, đưa hồ sơ về TAND huyện PT xét xử sơ thẩm.
Như vậy, việc giải quyết tranh chấp đất giữa bà K với bà L xảy ra từ năm 1997 đến năm 2005, sau bảy năm vẫn chưa có hồi kết.
Trong khi đó, theo Luật Đất đai năm 1993 thì “Các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không có giấy chứng nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì do UBND giải quyết theo quy định sau đây: a) UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân, hộ gia đình với nhau… c) Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của UBND đã giải quyết tranh chấp, đương sự có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành” (Khoản 2, Điều 38). Và “…cơ quan quản lý đất đai ở địa phương giúp UBND cùng cấp giải quyết tranh chấp đất đai” (Điều 40). Theo Điều 5 Nghị định 34/CP ngày 23/4/1994 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Địa chính, thì: "Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc bản đồ ở địa phương trực thuộc UBND các cấp, gồm có: Sở Địa chính thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Phòng Địa chính trực thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh…".
Mặt khác, Điều 21 và 22 của Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 (PL) đã quy định rõ về thời hạn giải quyết khiếu nại như sau: “Cơ quan nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, thì trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày nhận được phải báo cho người khiếu nại biết; đơn khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết thì phải trả lại đương sự và hướng dẫn họ đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền”; “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại; các lần tiếp theo mỗi lần không quá sáu mươi ngày, kể từ ngày nhận được kháng nghị hoặc đơn khiếu nại; trong thời trường hợp phải tiến hành thanh tra, thời hạn theo quy định của pháp luật về thanh tra”. Với các quy định rất cụ thể, rõ ràng như trên, thiết nghĩ không cần phải phân tích nhiều về các cơ sở pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của bà K.
Vì vậy, việc chuyển đơn khiếu nại lòng vòng, đùn đẩy trách nhiệm, kéo dài thời hạn giải quyết khiếu nại của công dân, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi đất đang có tranh chấp của các cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại của bà K là việc làm quan liêu, thiếu trách nhiệm. Chưa bàn đến chuyện đúng sai của vụ kiện, tình trạng trên, theo chúng tôi, có nguyên nhân chính là do các quy định của pháp luật trước đây cũng như hiện nay chưa có chế tài nghiêm khắc để xử lý cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước không thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ của mình trong việc giải quyết khiếu nại của công dân, tổ chức. Các chế tài này, nếu có thì cũng quá chung chung, mang tính hình thức. Ví dụ, theo Điều 44 PL thì: “Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn vì vụ lợi hoặc động cơ cá nhân khác mà cản trở, trả thù người khiếu nại, tố cáo; bao che cho người bị khiếu nại, tố cáo, không chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; người nào kích động, cưỡng ép khiếu nại, tố cáo sai sự thật, lợi dụng quyền khiếu nại tố cáo để xuyên tạc, vu khống, làm mất trật tự trị an gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức hoặc công dân hoặc vi phạm các quy định khác của Pháp lệnh này thì tùy theo mức độ và tính chất vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính, hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường”. Còn Điều 96, Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005) quy định: “Người giải quyết khiếu nại tố cáo nếu có một trong các hành vi sau đây thì tuỳ theo tính chất mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật: 1) Thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại;…3) Cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại, tố cáo…”. Và để hướng dẫn thực hiện Điều này, Điều 65 trong Nghị định 53/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 19/4/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo (NĐ 53) khẳng định: “Cán bộ, công chức có một trong các hành vi vi phạm Điều 96, 97, 98, 99, 100 của Luật Khiếu nại tố cáo nếu gây hậu quả nghiêm trọng thì bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì tùy theo tính chất mức độ vi phạm mà bị xử lý một trong các hình thức kỷ luật sau: 1) khiển trách, 2) cảnh cáo, 3) hạ bậc lương; 4) hạ ngạch, 5) cách chức, 6) buộc thôi việc”.
Hoặc theo Điều 609 Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 1995 (Điều 604 BLDS sửa đổi, bổ sung năm 2005) thì: "Người nào do lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm đến tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của cá nhân... mà gây thiệt hại thì phải bồi thường". "Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức phải bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ" (Điều 623 BLDS, Điều 619 BLDS sửa đổi, bổ sung năm 2005).
Đối chiếu với những quy định trên, thì trong vụ việc cụ thể này, dù các cán bộ, công chức có trách nhiệm giải quyết khiếu nại của bà K đã không tuân theo pháp luật, kéo dài thời gian giải quyết đơn khiếu nại của bà K, họ vẫn không phải chịu bất cứ một hình thức kỷ luật nào về việc làm của mình. Bởi lẽ, hành vi vi phạm trên chưa gây ra hậu quả nghiêm trọng và việc đòi bồi thường thiệt hại (nếu đòi) thì cũng khó được thực hiện khi hiện nay, nhà nước chưa có quy định cụ thể về việc bồi thường tiền của, công sức phải bỏ ra của công dân khi cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước kéo dài thời gian giải quyết khiếu nại không đúng luật. Hiện nay, chỉ có Nghị quyết 388/2003/NQ-UBTVQH11 quy định về bồi thường thiệt hại cho người bị oan sai do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra, chứ chưa có văn bản hướng dẫn việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền gây ra trong khi thi hành công vụ trong các lĩnh vực khác, đặc biệt là trong lĩnh vực giải quyết đơn thư khiếu nại của công dân. Do đó, việc xác định trách nhiệm bồi thường trong những trường hợp như ví dụ trên là rất khó xác định.
Kiến nghị
Để chấm dứt các hành vi thiếu trách nhiệm, quan liêu của cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nâng cao trách nhiệm của họ trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại của công dân, cần phải:
1- Đối với việc xử lý cán bộ, cần sửa đổi Điều 65 NĐ 53 theo hướng: bỏ cụm từ "nếu gây hậu quả nghiêm trọng", đồng thời cần có văn bản quy định cụ thể về những hành vi vi phạm pháp luật nào trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân bị xử lý hành chính hay xử lý kỷ luật, hay bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
2- Đối với việc bồi thường thiệt hại: Cần sớm có quy định về việc buộc những người có thẩm quyền phải bồi thường thiệt hại cho công dân do hành vi thiếu trách nhiệm, quan liêu của mình gây ra trong khi thực thi nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, tổ chức. Việc bồi thường này phải thực hiện ngay cả khi không gây hậu quả nghiêm trọng, mà chỉ cần có yếu tố gây thiệt hại là đủ. Trong đó, thiệt hại bao gồm cả chi phí đi lại, thu nhập bị mất… của người khiếu nại, tố cáo do hành vi thiếu trách nhiệm, quan liêu của cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước gây ra trong khi thi hành công vụ.
Theo tạp chí nghiên cứu lập pháp
